2021.04.27

突破現今離岸風電環評機制的盲點 立法、溝通兩缺對臺灣、投資者都是風險 By WindTAIWAN

 

  

/徐慧倫、吳洛瑩

 

鄭明修對海洋充滿熱情,或許一部分來自他親海的基因。身為澎湖人的鄭明修,也非常關心家鄉的能源發展以及生態影響。  

 

「我的家鄉在澎湖中屯,是臺灣最早啟建(陸上)風場的地點。當時一支風機裝置容量約 600kW,現在有十六支。澎湖風大,電力都滿載,經過這幾十年,台電應該賺錢回本了。但是讓人覺得奇怪的是,好不容易把海底纜線都埋好且連接到本島要上岸,問題就出在接受站遲遲因為當地居民反對而未設立,使得澎湖有風力卻無法供臺灣本島的情況。」

 

最近,鄭明修也因為北方三島在地居民及地方政府反對離岸風電開發成為媒體徵詢意見的對象。鄭明修表示,「北方三島過去要設立國家公園,那時候可不像現在只有基隆跳出來反對,連南方澳都抗議。」有活生生的前車之鑑,還是有開發商要挑戰「不可能的任務」;另外對於開發商大力推動的浮式風機,鄭明修也表示不以為然,認為固定式水下基礎的產業鏈未臻成熟,現在馬上又換成浮式風機,「別忘了這個產業也是要國家來繼續扶植,產業鏈也是要重新建立的!」  

 

即便離開了環評委員的職務已經兩年多,但是對於能源時事的針砭,鄭明修依舊犀利。  

  

停擺了十餘年的「離岸風電國家隊」

 

會關注風力發電議題不是沒有原因。鄭明修是國內少數極早就參與臺灣離岸風電開發計畫的專家學者。政府現在高喊的「離岸風電國家隊」,早在2007年就成立。  

 

故事要從鄭明修與台灣經濟研究院的合作說起。  

 

台灣經濟研究院著重在較為前瞻且具未來性的產業研究。當時台經院正在推動一項以綠島和澎湖為例的「離島再生能源建置計畫」。而後在 2007 年,鄭明修受邀到國科會詳談臺灣離岸風力開發的潛能與計畫,這個計畫就是近年來興起的離岸風電。只是鄭明修不明白,出席開會的成員不是電機背景就是土木工程背景,「明明是在講離岸風力的開發,也是跟海洋息息相關的開發,怎麼會只有我一個具有海洋生物專業背景的學者?」鄭明修莞爾一笑。但這段插曲無意間也透露,無論是十年前跟十年後,海洋生態跟離岸風電產業的關聯,始終沒有獲得足夠的重視。  

 

2017 年國科會派包括鄭明修在內的臺灣學者組成一個「國家隊」,至丹麥、德國等風電大國考察。一場取經之旅結束,國科會預備組成的風力發電機開發、海事工程、船舶建設等離岸風電各類別國家隊之際,臺灣吹來了政壇颶風。2008 年政黨輪替,執政黨思考了核電的可能性,使得再生能源發展的計畫遭到擱置。再生能源計畫從國科會轉交給工研院,工研院半路接棒,無法有效整合當初彙集的所有資源和資料。「離岸風電」從此束之高閣,直到 2016 年才重見天日。  

 

對此,鄭明修有些感嘆表示,他舉例,應該要先設測風塔,生態調查,再做區域規劃決定哪個區域適合風電開發,哪個地方適合其他產業。由於前置工作省略,現在演變成讓開發商自己去調查、爭搶,最後演變出許可大戰。

 

現在的情況,鄭明修用一個字形容:亂。  

 

  

衝鋒陷陣 首批臺灣離岸風電開發案資格驗證員

 

鄭明修在海洋生物界研究的專業在國內獲得高度認可。2017 年三月,綠島發生了嚴重的油汙事件,1/3 海岸線疑似遭外國船舶偷排重油。當時中研院在綠島有研究站,鄭明修隨即聯絡研究站助理協助攝影、拍照並回傳臺灣本島,用以判斷當地情況並且協助解決油汙危機。專業的論述獲得時任環保署長李應元及副署長詹順貴的肯定,隨即邀請鄭明修加環評委員會。時隔多年,鄭明修 2007 年曾參與的離岸風電國家隊所累積的經驗,似乎又能派上用場,他稱擔任那一屆的環評委員,也算是躬逢其盛。

 

鄭明修坦言,深知踏入環保署,「可能須為政府背書」。一個不小心會被貼上御用學者的標籤。但是在詹順貴屢屢保證讓鄭明修「做自己」的前提下,他接下了開啟離岸風電產業在臺灣落地實現的「通關工作」。

 

2017 年 8 月 1 日,環保署公布 12 屆環評委員名單,鄭明修也名列其中。依據環保署「環境影響評估審查委員會組織規程」規定,環評委員會設置委員 21 人,除主任委員、副主任委員由環保署正副署長擔任、為當然委員外,有關機關代表 5 人,其餘委員 14 人,由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗的專家學者中聘兼。  

 

在 21 位環評委員當中,僅鄭明修擁有海洋資源的專業背景。  

 

鄭明修回憶:「主管機關能源局已經奠定基調,共有 36 個風場的區域要開發。我到任的時候,大部分的開發商都已經選好場址,在做地質調查了。環委們主要是來檢查開發商提供的資料是否充足,確保 2017 能開發環評能否順利過關。」  

 

臺灣政府提出 2025 年再生能源要達總發電占比之20%,鄭明修形容像是「下了一劑猛藥」,主推太陽能跟風能。風能方面因為臺灣過去沒有類似的案例或既有的審查標準,因此環評委員必須發揮專業自己找問題。  

 

「如果你問有沒有缺資料,缺太多了!可是我們被告知『未來會慢慢補起來』。」環評委員有不得不承擔的政策壓力,面對巨量資料,沒有審核標準,一切從頭開始。那一屆的環評委員幾乎是奠定了後來風場開發環評機制的基礎框架。

 

 

 

 

 

  

「補破網」環委頻追著開發商把話說清楚  

 

由於希望降低開發案對於生態的影響,環委們卯足力氣要求開發商補齊或者重作環評調查。但是這調查下一手就轉包給了顧問公司。

 

鄭明修說:「顧問公司負責接案後,再層層分包給不同下游廠商去做調查,真做不出來的才會去找教授,顧問公司最後統一回收數據,整理成報告交給開發商,再轉給環保署。」這樣的分工結構,他形容成像是資料加工廠。  

 

之所以這麼說,鄭明修指出顧問公司除了蒐集數據,但是沒有人會仔細研究分析數字背後的意義,偏偏這些數據背後的意涵才是環評委員要評估的核心資訊。最後,分析數字這項最吃重的工作,就落到環評委員的肩上。  

 

鄭明修表示,曾有開發商提供出來的鳥類監測一年只執行監測一天,一共出海五次。他當場表達:「不曉得這是要觀測什麼?既不是季節變化,也不是年際變化!」只不過礙於有政策壓力開發商必須只好一一答應環委們開出的承諾事項,包括施工前兩年要做監測、施工後兩年要繼續監測,陸續再依照生態變化情況提出監測方式。此外,鄭明修也要求開發商在風機葉片上安裝杜普勒雷達,以偵測小型的鳥類;此外,鄭明修在環委任內也要求風機間隔要擴大,以利鳥類和其他飛行動物通行。  

 

他解釋:「下雨的時候,鳥類身上有水分,雷達打出去離子打得回來,但過於小型的生物沒有反射點,如果沒有尺寸剛好的雷達,鳥類很容易被擊下。杜普勒雷達剛好就滿足了這個需求。也是因為有需求,雷達偵測技術才會越來越進步。」鄭明修也指出,近期發現開發商申請環評變更,將風機越改越大,這將擴大掃略面積,也會影響不同種類的鳥類。由於風機機型還在演化,一直沒有充足的數據可以擬定標準,現階段只能一直花錢、累積資料。  

 

到了鯨豚類保育,情況也一樣複雜。海上施工打樁的噪音究竟多少分貝會影響鯨豚,光是訂定哪個分貝就已經吵了半天。後來才由環委決定要派遣鯨豚觀察員或者先打氣泡布幕。沒有明確規範的還有風場整個生命週期。  

 

他舉例:「營建署曾提出假如風機二十年後準備退役,那基樁、轉接段要怎麼辦?要如何移除?這還是風場生命週期的最後。但從場址規劃、風機架設直至風場除役,都需要有一套完整的法律來規範。主管機關當時的說法是『一步一步會來弄』,缺乏的資料會『慢慢再來補齊』。」時至今日,針對風場整個生命週期的相關規範還有開發商應該提出的各項環評調查之細項數據,並沒有隨著時間而改善。  

 

離岸風電環評隨著產業愈來愈成熟,看到一個破洞、補一個破網的制度並非長遠之計。  

  

區塊開發 環評怎麼做讓產業持續穩定推進?  

 

鄭明修表示,風電產業剛起步時整體制度很不完整,該有的法律跟法源依據都沒有。部會之間也缺乏整合,幾乎由能源局一個單位扛下重擔。但邁向下一階段,環評不能再繼續補破網。  

 

對於離岸風電區塊開發,鄭明修提出三大建議。  

 

首先,溝通擺第一。鄭明修指出,臺灣政府的再生能源政策像一劑猛藥。2025 年綠能占整體能源 20% 的政策目標,能不能達成端看整體政策規劃。例如,新的產業,是否以新的投資方式來進行,把民間的利益也納入政府的政策目標。鄭明修舉丹麥為例,丹麥某些地區的風力發電是老百姓集資共有,「丹麥的發電是全民共享,臺灣的發電是財團獨吞。」差一點、差很大。另一例是日本。日本遲遲未發展離岸風電,是因為前期在與漁民達成共識。  

 

「日本是花了一、二十年在跟漁民時間在溝通,直至去(2020)年才立法完成。以他們重工業的基礎,不用兩年,他們也會超越臺灣。」鄭明修直言,我們都沒有做。法律也沒有訂定。溝通、立法兩缺,對廠商都是風險。對國家開發也是風險。  

 

其次,立法不能拖、國土規劃盤整不容再等。鄭明修表示,現在臺灣主推太陽能和風力。但是比例如何拿捏不是一個單位做研究下定論,而是要經過辯論、立法來制定。他舉太陽光電為例,為了發展太陽光電,屏東有許多好好的造林地樹木被砍光。「在我們的定義裡面,再生能源就是要綠能。綠能就是要對環境有好處的能源。結果現在先破壞環境再去做綠能,本末倒置。」  

 

第三,重新思考回饋金的意義與機制。回饋金的議題,也是鄭明修 2017 年擔任環評委員時,很早注意到的問題。「開發商要思考的是來臺灣海域開發,對臺灣海域有什麼貢獻?要怎麼樣讓這裡的海洋生態更好。」回饋金是一種方式。但是鄭明修發現,沒有回饋金制度,除了開發商面臨從地方政府到地方社區都要索取的窘境之外,更值得注意的是沒有回饋金的監督機制。  

 

「舉例來說,回饋金部分是補償漁民在開發商施工及營運風場期間的損失,但問題是假如漁業仍要繼續,拿了回饋金的意義是什麼?另外,我們怎麼確保回饋金真的有落實到真正需要的人身上?」鄭明修主張,政府跟開發商事先跟漁民討論溝通,並且取得同意後,始得開發。此外,他建議政府針對漁業補償經費和數目一次性立法訂定,「不要私下談。」  

 

鄭明修進一步說明,回饋金應統一由政府管理,因為開發商承租海洋、土地的對象是政府。他曾建議,由經濟部統收這筆錢,至於如何使用,應與風場權益關係人共同思考。率先拿到回饋金的,應是權力被嚴重違反者,其次是施工的期間,被影響交通或者社區發展者,再來是將這筆回饋金視為整個國家的海洋永續基金,後續做為風機除役、回收葉片、塔架的經費;又或者做為海洋發生油汙染事件或者是不可抗因素產生之意外之補償經費。  

 

這個主張,從鄭明修擔任環委的第一天開始倡議,但是聲音傳到了漁業署、能源局、經濟部;真正能拍板定案的層峰則不置可否。  

 

 

 

 

 

  

有被討厭的勇氣 選擇「為沒有選票的海洋及生物發聲」

 

我能理解經濟跟保育要取得一個平衡點。但我們要了解開發到一個極限,造成的破壞是很難挽回的。環評委員會要做的就是在開發過程中如何將環境破壞的程度降到最小,甚至想方設法找到最佳方案、替代方案、甚至減輕他的傷害。這是環評的意義。」鄭明修嚴肅的表示。  

 

針對在下一階段,能源局要求八個重要部會針對每個開發案表達意見,鄭明修認為這是正確,且能輔助環評委員的做法。環委的專業在於環境影響,但是包括航道、航安、漁業權、軍事等面向,也不容忽視。能源局如果能趁此機會,整合離岸風電相關各部會,進而形成一個早已應該成立的跨部會離岸風電行政整合平台,不但有利於加速資料平台的建立,更有利於政府未來擬定海洋產業相關政策。  

 

鄭明修以航道安全為例,直指開過船的人簡直是在「惙載等」。因為當風場為船舶預留的航道為十公里,一旦颳起東北季風或颱風時,船最容易搖晃或故障,也更有可能左右飄移後失控撞上風機。  

 

他也提醒,由於離岸風電有別於傳統的產業開發,尚未建立既有的審查準則。必須去設想各種可能發生的不確定性和意外。包括偵測機敏資訊的電纜會否遭到破壞?風機是否會成為海上走私的新交易地點?碰到風場有水下文資時應如何處理?在環委們擬定出所有的承諾事項後,環保署是否有辦法確保有足夠的人力、物力和財力去執行後續的監督?這些問題都必須謹慎面對。  

 

鄭明修表示,環委的精神是指出每個開發案件對環境造成最大影響的關鍵點,依照每個環委的專業,仔仔細細的盤點。假如對環境會造成強烈的影響,就秉持著專業說不宜開發;遇到有益於臺灣經濟發展但對環境會造成一定影響的案件,儘其可能發揮專業找到「替代方案」,其次是想方設法「減輕」對環境造成的影響。最後也是最重要的是,相信自己並時刻充實自己的專業,勇於為每個沒有辦法發聲的海洋說話,對開發案件提出質疑,向開發商提出承諾事項,為臺灣守住還能留下的每吋海洋。

 

 

ERROR

程多銀,本又理臺觀雖書兒件型技作:會場夫火!的說案心然起受委全友兒等天軍樣打到離的樹於。

會員免費註冊

忘記密碼

輸入註冊時的帳號與email,重新設定密碼